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Introducción

A finales del año 2017, la Diputación de Castellón quiso dar un paso más en la implantación de un Gobierno Abierto Provincial al definir su Estrategia de Gobernanza Participativa. Para ello, se diseñó un órgano colegiado de composición mixta que aglutinara los intereses de la sociedad civil, el poder político a nivel institucional y las necesidades y demandas de los municipios de la provincia. En sus primeros años de vida, el Consejo Provincial de Gobernanza Participativa desarrolló dos procesos participativos en su seno – Ciclismo y Rutas turísticas y gastronómicas y Plan Contra la Despoblación Interior – que fueron demandados conjuntamente por los integrantes de dicho órgano y cuyos resultados y conclusiones se pueden consultar en el Portal de Participación de la Diputación de Castellón.

El pasado 20 de abril, el Consejo Provincial de Gobernanza Participativa autorizó por unanimidad la celebración de un nuevo proceso participativo que tiene como misión incorporar a la sociedad civil y a los Ayuntamientos de la provincia en la mejora de la gestión de los servicios públicos de la Diputación, utilizando para ello una técnica de observación directa que, en colaboración estrecha con ciudadanos y funcionarios municipales anónimos, nos sirva para identificar áreas de mejora de ésta, tanto en el ámbito de la gestión ordinaria de los procedimientos que tramita, como en el marco de la rendición de cuentas de las políticas públicas que estratégicamente impulsa. Hemos llamado a este proceso participativo – El Cliente misterioso.

Contribuyendo a la mejora del funcionamiento de la Diputación de Castellón
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Objetivos generales​

Impulsar mecanismos que permitan auditar el cumplimiento del derecho a saber (entendido este como un conjunto de políticas que propicien la transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones públicas) y el derecho a decidir, con la participación de los ciudadanos en la acción de gobierno, con el propósito de contribuir a una mejora del funcionamiento de la Diputación de Castellón.

Consolidar un modelo de excelencia en la gestión y mejora continua en la Diputación de Castellón, a través de la adaptación piloto de la técnica Cliente Misterioso al ámbito público, para generar una metodología replicable en otras Administraciones públicas.


Objetivos Específicos

Identificar áreas de mejora en la gestión ordinaria de los procedimientos que tramita la Diputación de Castellón.

Estimular la participación ciudadana en los procesos de mejora continua, a través de técnicas cualitativas de observación directa que permitan determinar elementos técnicos y barreras conductuales que afectan la gestión.

Medir el grado de consolidación de la rendición de cuentas de la Diputación de Castellón a partir de las estrategias provinciales publicadas anualmente.

En el ámbito de las empresas privadas un “cliente misterioso” o “mystery shopper” no es más que una persona que finge ser un cliente típico para observar y valorar de manera directa la calidad de aspectos como la atención presencial y telefónica, los servicios virtuales de la empresa, los canales de quejas, comentarios y preguntas, entre otros. La manera más habitual de llevarlo a cabo implica un grupo de “clientes misteriosos” expertos de diversos perfiles sociodemográficos que observan de manera directa los servicios que presta la empresa evaluada. Al final de la observación, cada cliente misterioso realiza un reporte detallado de los aspectos del servicio que requieren ser intervenidos y de aquellos que funcionan bajo los estándares deseados.


En el caso de la Diputación de Castellón, esta técnica de la empresa privada sufrió una serie de ajustes y adaptaciones que permitieron ampliar y sofisticar la información obtenida: la metodología Cliente Misterioso -profundamente cualitativa y respetuosa de los avances ya alcanzados en la eficiencia y accesibilidad de los servicios públicos de la Diputación- se llevó a cabo con la participación de 6 ciudadanos-Clientes Misteriosos y 12 funcionario/as del a Diputación de Castellón para la valoración de 10 trámites. En el marco del proceso se ejecutaron las siguientes técnicas: observación directa de Clientes Misteriosos; 2 grupos de discusión con (2 ciudadanos y 5 funcionarios/as); un listado de chequeo de planeación; y análisis cualitativo de contenido. A continuación, se detallan los diferentes momentos que dieron forma a la metodología, así como las técnicas puestas en marcha en el marco proceso participativo Cliente Misterioso para el caso de la Diputación Provincial de Castellón.


Para alcanzar los objetivos propuestos en el marco del proceso participativo Cliente Misterioso, se ejecutaron tres técnicas de investigación:

a) un listado de chequeo de planificación;

b) período de observación directa por parte de clientes misteriosos;

c) dos grupos de discusión ciudadanía-funcionariado.


A continuación, se describe cada técnica teniendo en cuenta las particularidades de su aplicación en la Diputación de Castellón.


Check list de planificación

Con el propósito de cumplir con el objetivo específico Nº2 “medir el grado de consolidación de la rendición de cuentas de la Diputación de Castellón a partir de las estrategias provinciales publicadas anualmente”, se diseñó una lista de chequeo (ver anexo 3). Esta herramienta pretendía evaluar un conjunto de aspectos que, de conformidad con la normativa Procedimiento Administrativo y Transparencia, la Diputación de Castellón debía cumplir:

  • Publicación de programas anuales y plurianuales de la Diputación de Castellón.
  • Publicación de los planes corporativos y de cada uno de los departamentos.
  • Publicación del plan anual normativo de la Diputación de Castellón.
  • Elaboración por cada una de las normas reglamentarias que se pretenden modificar o aprobar el Informe de buena regulación, acreditativo de que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ajusta a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia quedando, además, expresamente manifestada esta justificación en el preámbulo de cada norma.
  • Aprobación de un informe de evaluación de impacto normativo donde todos los Departamentos de la Diputación que hayan promovido la aprobación y/o modificación de Ordenanzas y Reglamentos en el año anterior evalúen su eficacia.
  • Publicación del Decreto del Presidente materializando la consulta pública de cada una de las Ordenanzas y Reglamentos que se pretenden aprobar y/o modificar por la Diputación, fijando la fecha exacta hasta la que se podrán hacer llegar las opiniones sobre los aspectos planteados en las mismas, y donde se deberá informar por la Diputación en cada caso de?

La lista de chequeo fue cumplimentada por los clientes misteriosos CL004 y CL002 posterior a las indicaciones técnicas del Grupo Impulsor. Estos participantes son funcionarios municipales y, por tanto, tienen el conocimiento técnico y normativo necesario para evaluar la rendición de cuentas de la Diputación.


Observación directa

Los clientes misteriosos, en calidad de Comunidad de Participación, diseñaron junto al Grupo Impulsor dos fichas de campo como formularios de Google Drive para el registro del proceso de observación directa de los trámites electrónicos y presenciales seleccionados. El diseño de las fichas de campo constituye uno de los dos momentos más intensos de intercambio y trabajo directo entre ciudadanía y funcionariado. Las fichas de campo (ver anexo 4) se estructuraron en 5 bloques temáticos, así:

  • Bloque 1. Evaluación del cumplimiento.
  • Bloque 2. Evaluación de la eficacia y eficiencia.
  • Bloque 3. Evaluación de la experiencia.
  • Bloque 4. Evaluación conductual.
  • Bloque 5. Evaluación general de la experiencia.


Grupos de discusión

Con el fin de obtener información más detallada sobre la experiencia de observación directa en el marco del proyecto Cliente Misterioso, así como identificar las valoraciones de los/as participantes acerca del proyecto mismo, se planteó la necesidad de realizar grupos de discusión que permitiera esclarecer patrones de comportamiento y relatos recurrentes más complejos.


En los grupos de discusión participaron un total de 14 personas: 4 en el perfil de clientes misteriosos y 10 en el perfil de funcionarios/as. Los grupos de discusión se diseñaron a partir de tres propósitos principales, a saber:

  • Conocer la experiencia y las percepciones de quienes participaron en calidad de ciudadanos/as y funcionarios/as en el ejercicio de observación directa enmarcado en el proyecto Cliente Misterioso.
  • Recabar recomendaciones de ciudadanos/as y funcionarios/as participantes del proyecto para la mejora de la atención en la Diputación de Castellón.
  • Recabar valoraciones y percepciones de ciudadanos/as y funcionarios/as participantes del proyecto sobre la estrategia Cliente Misterioso.


Teniendo en cuenta el número de participantes se realizaron dos grupos de discusión en paralelo en las Aulas de Formación de Nuevas Dependencias de la Diputación de Castellón. Los datos obtenidos gracias a la aplicación de esta técnica complementan la información que surgió de las fichas de observación directa cumplimentadas por los clientes misteriosos. Los y las participantes fueron distribuidos en cada grupo de discusión a partir de su coincidencia en la distribución de trámites observados-trámites atendidos.


Los grupos de discusión estuvieron divididos en dos momentos, con una duración total de dos horas cada uno. El primer momento estuvo destinado a revisar la experiencia/percepción/valoración de clientes misteriosos/as y funcionarios/as y recomendaciones respecto del funcionamiento de la Diputación de Castellón.

Para ordenar teóricamente la recolección de percepciones sobre funcionariado y ciudadanía en los procesos de atención de la Diputación se construyó un listado de barreras conductuales y emocionales. Las barreras conductuales fueron reconstruidas a partir de las teorías sobre las causas de comportamientos incumplidores (Güemes y Wences Simon 2018), mientras que las barreras emocionales son entendidas a partir del modelo de intervención pública de las nudges para mejorar la efectividad de las políticas públicas (Güemes 2017).

Por su parte, la revisión de la valoración de la atención prestada por parte de la Diputación -y sus posibles caminos de mejora- estuvo enmarcada en un guion de cuestionamientos abiertos para la discusión colectiva. Los ejes de cuestionamiento fueron los siguientes:

  • Elementos destacados del trámite
  • Elementos destacados en el proceso de observación directa Valoración de la atención en la Diputación de Castellón
  • Explicaciones para el funcionamiento de la atención en la Diputación de Castellón

El segundo momento se centró en indagar en la valoración de cada participante de la metodología Cliente Misterioso como herramienta para mejorar los servicios de la administración pública. De este modo, se identificaron dimensiones y subdimensiones de análisis a partir de los cuales se diseñó la dinámica de trabajo para cada grupo de discusión.


Entendemos la replicabilidad como la potencialidad de volver a poner en marcha un proceso innovador cuyo éxito y utilidad han sido testadas a través de un pilotaje experimental previo, de tal suerte que sus beneficios puedan ser aprovechados por un número mayor de organizaciones. Por eso, y de acuerdo con la revisión del caso presentada en este informe, la metodología aquí rediseñada como proceso de participación ciudadana Cliente Misterioso es altamente replicable y puede ser escalada fácilmente para organizaciones públicas a nivel provincial, comunitario. Los siguientes son los atributos de éxito identificados en este piloto para su replicación en otras administraciones:


  1. Implicación institucional a lo largo de todo el proceso.

  2. Transparencia interna (hacia el funcionariado y los empleados de la organización) y externa (hacia la ciudadanía y las otras administraciones).

  3. Estandarización de todo el proceso participativo Cliente Misterioso.

  4. Flexibilidad del proceso participativo Cliente Misterioso para introducir modificaciones en arreglo a cada contexto de replicación.

  5. Comunicación a los actores interesados de los resultados del proceso piloto y de los procesos que lo repliquen a partir de este informe.

  6. Promoción de la integración del proceso participativo Cliente Misterioso como parte integrante de las políticas de participación ciudadana, mejora continua, innovación y transparencia de las administraciones.

  7. Promoción del trabajo colaborativo entre funcionariado, ciudadanía, academia y otros actores de relevancia.

  8. Disposición de incentivos concretos y atractivos tanto para la Comunidad de participación (ciudadanía) como para el funcionariado.

  9. Habilitación de una estrategia de financiación para el desarrollo material, logístico, técnico y científico del proceso.